Autonomía municipal en Colombia

a) Sentencias que se refieren a la garantía institucional de figuras o instituciones diferentes a la autonomía territorial. En este grupo están por ejemplo las sentencias T-322/1996[1] sobre inviolabilidad de las opiniones de los congresistas, C-226/1997[2] sobre organizaciones deportivas y C-162/2008[3] sobre autonomía universitaria.

Debe advertirse que si bien no siempre la Corte ha acertado en atribuir la garantía institucional en estas sentencias -por ejemplo, es un desacierto asimilar el reconocimiento constitucional de los colectivos como las asociaciones deportivas, con una institución esencial para el orden constitucional protegido por la garantía-, las mismas son una pieza importante para la decantación de dicha doctrina en el contexto nacional.

b) Este segundo grupo de sentencias incluye las que se refieren a la garantía institucional de la autonomía territorial, pero lo hicieron de manera imprecisa. Por ejemplo, la sentencia de la Corte Constitucional C-600A/1995[4] no es acertada cuando afirma con respecto a la ley orgánica de ordenamiento territorial que “[e]n cierto sentido, esta legislación orgánica territorial (…) es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales”. Con lo anterior, se atribuye a la mencionada ley orgánica la calidad de garantía institucional en sí misma y no como parte de la autonomía territorial. Esta posición sobre la ley de ordenamiento fue retomada en la sentencia C-795/2000[5].

Otro ejemplo se encuentra en la sentencia C-072/2014[6] que señala: “el Área Metropolitana goza de la garantía institucional propia de las entidades territoriales, por virtud de la garantía de autonomía consagrada para los municipios, y no porque ella en sí misma sea una entidad territorial”. Al respecto, se considera que atribuir la garantía institucional de la autonomía territorial a entidades que no pertenecen expresamente a esa categoría, mediante la sumatoria de la autonomía de diferentes municipios para irradiarla al área metropolitana que conformen, va más allá de lo previsto por el texto constitucional y desdibuja el concepto de autonomía territorial que se ha planteado acá.

Finalmente, en este grupo se encuentra la sentencia C-149/2010[7], que aunque expone acertadamente la existencia de una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales, por virtud de la cual se fija un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador, concluye de manera imprecisa que la distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales “tiene el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales”. Como se manifestó anteriormente, la distribución competencial no constituye una garantía institucional propiamente, sino que es una manifestación constitucional dentro del marco de la institución protegida, que es la autonomía territorial.

c) Este grupo está constituido por sentencias que se refirieron a la autonomía territorial como una “garantía constitucional”, atribuyéndole a esta “garantía” las características que acá se han planteado para la garantía institucional, o haciendo un uso indistinto de ambas expresiones. Dentro de ese grupo está la sentencia C-517/1992[8], con base en la cual posteriores pronunciamientos de la Corte, como la sentencia C-520/1994[9], hicieron uso de la garantía constitucional. De acuerdo con la C-517/92 “la garantía constitucional de la autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta del mapa de competencias”.

En este mismo grupo se encuentra la sentencia C-219/1997[10] la cual se refiere ampliamente a la garantía institucional de la autonomía territorial, aunque en ocasiones hace alusión a ella como garantía constitucional. Así, señala por ejemplo “[l]a garantía constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y derechos (…) En especial, el legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía territorial”. Esta sentencia, además, enfatiza el aspecto financiero de la autonomía, y afirma que para que pueda llevarse a cabo se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente, porque de lo contrario “estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional”.

Por su parte, en la sentencia C-579/2001[11] fueron citados algunos apartes de la C-219/1997 para referirse a la garantía institucional. Así mismo, la mencionada sentencia del año 2001 contiene apartes del fallo de constitucionalidad 600A/1995[12] referido anteriormente en el grupo b).

d) Este último grupo contiene sentencias de la Corte Constitucional que se refirieron expresamente a la garantía institucional de la autonomía territorial y su contenido concuerda en mayor o menor medida, con lo expuesto en este trabajo sobre dicha garantía. Por tratarse de las sentencias más importantes para la presente investigación, sobre las mismas se realizó un análisis que se presenta en el siguiente cuadro:

Referencia de la sentencia	Posición de la jurisprudencia
C-004/1993 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5o. (parcial), 6o.,7o., 8o. (parcial) y 9o. de la ley 86 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento”. M.P. Ciro Angarita Barón. Decisión: exequibles.	- La Corte habla de la garantía institucional aunque basa su definición en la sentencia C-517/1992[13], la cual se refirió a la garantía constitucional. - Señala que la garantía institucional de la autonomía territorial posee un contenido constitucional básico, que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador. - Vincula ese contenido básico a los derechos establecidos en el artículo 287 de la Constitución Política.
C-263/1996 (Salvamento de voto) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 154 (parcial) y 159 (parcial) de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Salvamento de voto de Eduardo Cifuentes Muñoz Decisión: exequibles.	- Se menciona la garantía institucional en el salvamento de voto del magistrado Eduardo Cifuentes. - Introduce elementos básicos de la doctrina de la garantía institucional, así: la autonomía territorial, en la Carta de 1991, es una garantía institucional. Existen una serie de instituciones (autonomía local, autonomía universitaria y opinión pública libre, básicamente) cuya garantía es necesaria para la preservación del carácter democrático y pluralista del orden jurídico-político y de los valores y principios constitucionales. - El salvamento de voto es confuso cuando hace la siguiente asociación: el ámbito de actuación de las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994, se encuentra protegido por la garantía institucional de la autonomía territorial.
C-535/1996 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 6, 8, 10, 11, 12 y 15 la Ley 140 de 1994, “por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional”. M.P. Alejandro Martínez C. Decisión: inexequibles y exequibles.	- Se considera que fue la primera sentencia en abandonar la vertiente negativa de la garantía institucional y adoptar la positiva[14], ya que señala que la garantía no solo implica un mandato de abstención al legislador, sino también el respeto de un contenido esencial. - Se afirma que la autonomía es indisponible por parte del Legislador, por lo cual la Constitución ha establecido una garantía institucional a la misma, pues el principio autonómico es un componente esencial del orden constitucional, por lo cual su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta. - Indica que la garantía institucional encuentra expresión y sustento en dos principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts. 288 y 311). - Menciona que la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado. - Con respecto al núcleo esencial, afirma que está constituido, por los elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses y por la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias.
C-937/2010 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parágrafo), 13, 14, 15, 16 y 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de participaciones”. M.P. Jorge Iván Palacio. Decisión: exequibles e inhibida.	- Sigue la línea jurisprudencial que identifica el artículo 287 de la Carta con los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales. - Retoma lo señalado en la C-219/97[15] en cuanto a que se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente, porque de lo contrario sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional. - Cita la C-149/10[16] para indicar que la distribución de competencias tiene el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente. El contenido de dicha cita nos parece inadecuado a la definición de garantía institucional, según se explicó en el literal b).
C-123 de 2014 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, y del artículo 2º (parcial) del Decreto 0934 de 2013 “por el cual se reglamenta el artículo 37 de la ley 685 de 2001”. M.P. Alberto Rojas Ríos. Decisión: exequible.	- Indica que la posibilidad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios hace parte del contenido específico del principio de autonomía territorial. - Así mismo, se manifiesta que esto constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado garantía institucional, en tanto es un elemento axial a la identidad del régimen municipal que es reconocido y delineado por normas de naturaleza y, por consiguiente, rango constitucional.

[1] Acción de tutela instaurada por un ciudadano contra dos senadores de la República por supuesta vulneración de los derechos a la dignidad humana, honra, intimidad, buen nombre, información, propiedad, libertad, vida e integridad personal. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Decisión: Negada. En esta sentencia se señala que la inviolabilidad de las opiniones de los congresistas es una garantía institucional. Al respecto, la aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto en la sentencia C-1174/2004, corrige la imprecisión de atribuir garantía institucional a la inviolabilidad parlamentaria. Ver también sobre inviolabilidad parlamentaria como garantía institucional: Corte Constitucional, sentencia SU-047/1999.

[2] Demanda de inconstitucionalidad contra los literales D, E, F, H e I del artículo 49 de la Ley 49 de 1993, “por la cual se establece el régimen disciplinario en el deporte”. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Decisión: inexequible. La Corte manifiesta que la autonomía de las organizaciones deportivas, aunque sea mínima, cuenta con una garantía institucional.

[3] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 9 (parciales) de la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”. M.P. Humberto Sierra Porto. Decisión: Inhibida artículo 8 y exequible artículo 9. En esta sentencia, la Corte se refiere a la autonomía universitaria como institución garantizada. Menciona que la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, con lo cual estamos de acuerdo, ya que como se dijo la configuración de la institución depende del derecho positivo en un momento determinado. Sobre la autonomía universitaria como garantía institucional, se puede ver también la sentencia de la Corte Constitucional C-829/2002.

[4] Ver nota al pie no. 62.

[5] Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7, numeral 2, parcial, de la Ley 388 de 1997, “por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de 1991(2) y se dictan otras disposiciones”. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Decisión: inexequible.

[6] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1625 de 2013, “por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas”. M.P. Alberto Rojas Ríos. Decisión: exequible e inhibida.

[7] Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. M.P. Jorge Iván Palacio. Decisión: inexequible.

[8] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o.(parcial), 4o.(parcial), 5o. (parcial), 7o., 8o. (parcial), 9o., y 12 (parcial) de la Ley 86 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento”. M.P. Ciro Angarita Barón. Decisión: exequible e inexequible.

[9] Demandas acumuladas de inconstitucionalidad contra los artículos 21 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 60 de 1993, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. M.P. Hernando Herrera Vergara. Decisión: exequible e inexequible.

[10] Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, “por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Decisión: inexequible. Vale la pena mencionar que esta sentencia hace énfasis en el elemento democrático como fundamento de la garantía “no sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P. arts. 1, 2, 3), así como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P. arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades territoriales son las que mejor conocen las necesidades de la población sometida a su jurisdicción”.

[11] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial), “por la cual (…) se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Decisión: exequibles, inexequibles e inhibida.

[12] Ver nota al pie no. 62.

[13] Ver nota al pie no. 76.

[14] “Con la mencionada sentencia se considera que la Corte Constitucional da un paso adelante en la utilización de la teoría de las garantías institucionales en materia de autonomía municipal, porque abandonó la vertiente negativa de esta figura, es decir, la concepción de la garantía institucional solamente como una herramienta de protección frente a posibles abusos del legislador, para adoptar una vertiente positiva, es decir, que la garantía institucional además de su función tradicional debe buscar asegurar un contenido competencial mínimo para los entes locales.”. ROBLEDO SILVA, Paula. La autonomía municipal en Colombia. Op. cit., p. 192.

[15] Ver nota al pie no. 78.

[16] Ver nota al pie no. 75.

Autonomía municipal en Colombia

martes, 17 de noviembre de 2015

Jurisprudencia consultada

lunes, 16 de noviembre de 2015

Tabla de Contenido

Línea jurisprudencial de la Garantía Institucional en Colombia